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【《公共管理与政策评论》】韩志明、孟宪斌:从冲突迈向合作
发布时间:2018-05-24 10:09:49 编辑: 浏览次数:

 

从冲突迈向合作:城管与摊贩关系的演进及其反思

韩志明、孟宪斌

原文登载于《公共管理与政策评论》2018年第3

城市化的快速发展提出了城市治理的要求。城管与摊贩的关系是城市治理中最具可见性和戏剧性的剧本,是城市治理无法回避的矛盾性存在,也是透视国家治理的重要窗口。本研究以近年来的文献和访谈资料为基础分析城管与摊贩关系的演进及其内在逻辑。城管与摊贩的冲突主要包括言语冲突、肢体冲突和暴力伤害等类型,冲突的过程及其影响各不一样。这些冲突是转型时期国家治理问题的集中体现,具体是由农业文明转型、城市管理秩序的内在冲突性、城管权力缺乏规范性以及城管队伍低素质和负面形象等方面原因所致。党的十八大以来,城管与摊贩的冲突已经有大幅减少的趋势,更出现了大量迈向合作的迹象,这其中包含了低层次的回避接触、中层次的默契互动以及相互融入的合作等。这些合作性关系是治理技术人性化、管理制度规范化、风险规避与相互体谅等因素带来的结果。城管与摊贩从冲突迈向合作的演进趋向,与治理技术和治理能力的优化密不可分,反映了国家治理的进步和成熟。从城管与摊贩关系及其演进考察国家治理,对于理解当代中国社会的治理转型提供了具体而生动的案例和经验。

关键词

城管;摊贩;冲突;合作;城管执法;城市治理;国家治理

城管与摊贩是社会秩序中的矛盾性存在,两者的关系是国家治理中看得见的典型性关系。城管是国家权力的代理人,代表政府实行法律和政策,主要是城市秩序的建设者和维护者,而摊贩是社会中的普通人,是社会底层人士或弱势群体的代表,通常被看成是城市秩序的破坏者。两者面对面的互动既是具体和微观的个人关系,也是国家与社会关系以及政府与公民关系的集中反映。城管与摊贩的关系就像国家治理的晴雨表,国家治理的动态及其变迁等或多或少都通过城管执法活动表现出来。

长期以来,在有关城管与摊贩的经典叙事中,两者不是街头巷尾你追我赶的“猫鼠游戏”,就是大庭广众下相互谩骂、撕扯和扭打在一起的混乱场景,甚至是伤亡惨重的流血冲突事件等。这些以冲突为主线的故事,不管是叫做“暴力抗法”,还是被称为“暴力执法”,每天都在各个城市的各个角落上演,既是资讯媒体和公共舆情的焦点,也是民众茶余饭后津津乐道的谈资。事实上,冲突不仅是城管与摊贩日常互动的显著性维度,也几乎成为城管与摊贩自身、社会公众、资讯媒体以及理论研究者解读城管与摊贩关系的固定思维。

自党的十八大至今,无论是在生活经验和社会感知上,还是在资讯媒体报道中,城管与摊贩之间剑拔弩张的紧张关系已经普遍得到了缓解,并开始呈现出和平共处和温情脉脉的气象,从制度安排、执法技术和互动关系及其支撑性条件等方面来看,两者正在逐步形成迈向良性合作的态势。那么这种转变仅仅是一种一厢情愿的想象,还是一种暂时或不具有可知性的假象? 这种关系的形成和发展是偶然因素所导致的,还是国家治理内在的具有实质性和建设性的趋向? 从冲突迈向合作的关系究竟是如何形成的,背后包含了哪些理解国家治理的重要线索? 应当如何来理解这些变化?

目前来看,冲突性关系无疑是城管与摊贩关系的“亮点”,相应的,大多关于城管与摊贩的研究都是以冲突为理论分析的中心。从围绕行政执法、社会管理、群体性事件到自由裁量权以及权力监督、责任控制等议题的研究都可以看到,不管具体研究的议题或内容有什么差异,城管与摊贩之间的冲突性关系基本都是理论研究的“兴奋点”所在,是相关理论研究的聚焦对象。但即便如此,也已经有许多研究者注意到城管与摊贩关系中微妙的默契与合作(汤波,2009;孙志建,2012;陈那波、卢施羽,2013),比如城管会故意减速慢行“假追”,为摊贩撤出马路市场留下足够的反应时间(汤波,2009);一线城管执法人员在多种情境要素的作用下,采取从“帮扶”到“罚款”等策略,最后形成相安无事、捉迷藏、按章处理或暴力冲突等不同结果(陈那波、卢施羽,2013)

区别于单纯以冲突为中心的研究,本文聚焦于城管与摊贩之间尚未得到充分关注的合作性关系,试图从经验上描述城管与摊贩冲突与合作的社会景观,从纵向角度考察城管与摊贩之间从合作迈向冲突的关系变迁,接着深入讨论这种转变背后的深层次背景,从而丰富城管与摊贩关系的研究,更好地把脉城管与摊贩的关系及其走向,最终对城市治理以及国家治理形成更加全面而深入的理解。本文主要通过集中对THDWM街道城管、摊贩以及市民等进行随机访谈获得基础性资料,并结合对全国其他地区城管与摊贩关系的观察和调研资料,来描绘并说明城管与摊贩之间真实的互动图景。这里H 区是T市的中心城区,经济较为发达,人口比较密集,既是摊贩高度聚集的地区,也是城管执法任务比较重的地区。在访谈资料呈现上,CG代表城管,TF代表摊贩,SM代表市民。

城管与摊贩冲突的历史叙事和现实内涵

贩夫走卒,古已有之。早在《周礼·同市》中就有记载:“大市,日昃而市,百族为主;朝市,朝时而市,商贾为主;夕市,夕时而市,贩夫贩妇为主。”由此观之,周朝就已经有“贩夫走卒”。根据上述记载,摊贩尽管受经营时限的约束,但也还能获得必要的活动空间。城管的原型可追溯到战国以来的“监市”,宋代设置的“街道司”,明清时期设置的“督理街道衙门”等,它们负责城市街道和市场等方面的管理,是与摊贩打交道的官方主体。可以说,摊贩作为商业活动的重要主体,一直存在于城市生活中。在农业社会,城市政府虽然有针对摊贩的管理措施,但大多尚未出台禁摊政策,执法或管理所造成的冲突也不明显。

近代民国以后,管理者与摊贩之间的冲突渐趋显现。受西方城市管理思想的影响,民国政府在大中城市推进市政建设,编制市容环境、交通秩序、卫生等规划,摊贩占道经营所引致的卫生、交通、市容等方面的弊病制约规划实施,南京国民政府曾以“糜集街头既妨交通,复碍观瞻”“纳税义务则借此逃避,对于正当商业颇多影响……尤为法所不容” (上海市政府,1946a)等为由取缔摊贩,引发了1946年上海摊贩抗争事件,酿成惨重的后果,“被捣毁的商店共一百十家,损失数字至少二万万以上,大玻璃一项即敲碎二百四十三块之多”(细柳,1946)。经历过大规模的暴力抗争,摊贩获得了“指定时间、指定时段”(上海市政府,1946b)的设摊自由,但政府已经意识到限制摊贩经营的必要性,逐渐释放出强化监管的政策意图,两者基于管制与谋生的冲突愈发紧张。

实行改革开放之前,经济发展缓慢,国家对社会实施强有力的管控,社会结构高度固化,人口的流动性很弱,计划经济的刚性限制了摊贩的产生。虽然也有针对小商贩的“割资本主义尾巴”,也不乏“追逐与抵抗” 的事情(何兵,2008),但城管与摊贩的关系还无从谈起。改革开放之后,经济上逐渐开放搞活,社会的流动性日益提升,城市化进程急剧提速,城市中的部分下岗失业人员走上街头,“练摊”做买卖,大量农村人口涌入城市,也通过摆摊来谋求生计。有学者估算,2003年我国约有摊贩2553万人(何兵,2008)。庞大的摊贩群体弥散在城市的大街小巷,形成了活跃的“摊贩经济”,但也带来了环境卫生、交通秩序、食品安全等各个方面的问题,提出了城市管理的要求。为了解决城市建设和管理中的难题,各地政府纷纷建立城管(监察)队伍,赋予城管队伍维护街道秩序、整洁和卫生等职责,而沿街作业的摊贩则成为城管执法的对象。城管与摊贩注定是现代城市文明建构起来的一对“天敌”。

随着城市管理力度的提升,城管与摊贩的关系渐趋紧张,城管与摊贩之间思维冲突此起彼伏,频频上演,小到城管与摊贩个人之间一对一的“单挑”,大到数百上千人的群体性事件,甚至动辄出现暴力或血腥的场面,与征地拆迁、物业纠纷和劳资纠纷等引发的冲突一样,城管与摊贩之间的冲突也成为转型社会矛盾冲突的典型景观,引发社会各界的广泛关注,资讯报道铺天盖地,网上网下舆情汹涌。以“城管与摊贩”或“摊贩与城管”为关键词在各门户网站进行搜索,动辄有数千上万条检索结果,从标题到具体内容(见表1),其中绝大部分都包含了诸如“争执”“冲突”“敌对”“殴打”“流血”等负面词汇,即便是某些正面的或建设性的报道或评论,也是针对冲突性关系而展开的。一些极端的冲突事件(见表2)不仅引发了席卷全国的舆论风潮,也成为回顾和反思城管与摊贩问题所不能绕过的案例。

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城管与摊贩之间冲突是指两者之间发生的各种矛盾纠纷,具体从发生口角、相互指责辱骂、身体推搡、相互撕扯扭打到暴力打击,以及由此所造成身体伤害乃至死亡等,这些通常被概括成“暴力抗法”或“暴力执法”。在具体的情景中,冲突是在二者的互动中直接形成的,或逐步走向缓和,逐渐消散,或逐步激化和升级,演变为惨重的敌对性伤害。根据城管与摊贩双方交锋的程度,大致可将两者之间的冲突分为言语冲突、肢体对抗和暴力伤害三个层次,不同层次冲突的发生情景、持续时间和产生后果等各不相同。区分两者冲突的层次性及其差异,有助于理解城管与 摊贩之间的冲突景观。

(一)言语冲突

城管与摊贩在特定的空间中汇聚,首先是通过语言来进行交涉。一般都是城管先通过语言发出指令,要求摊贩撤离。“有的城管上来就呵斥,‘跟你们说过多少次了,这里不能摆摊,赶紧收摊’,口气很是蛮横”(访谈记录:TF002)。城管提出强制性的命令和要求,摊贩或者自知理亏,无条件服从,抱怨几句,赶紧收摊;或试探执法尺度,“有的摊贩不跟你急,态度也挺好,哭穷的有,讲可怜的也有,‘马上就走,我知道了就不来了’”(访谈记录:CG004)。言语互动非常微妙,执法方式也并非始终如一,面对还没有撤离甚至抗议的摊贩,耐心的城管会认真讲解政策,但言语威胁更奏效,“有时大家不得不放狠话,不然工作没法干,比如大家也会吓唬他们,‘再不收摊就没收东西了’‘不收摊就罚款’”(访谈记录:CG005)。但这也最容易引发摊贩的语言反击,比如“不让大家摆摊,你养大家一家吗”(袁国礼,2015),进而形成相互对骂的局面。

城管与摊贩言语冲突的频率是最高的(70%~80%)。基于语言的冲突是最平和的冲突,轻微的是表达牢骚、抱怨和不满,严重的就是相互指责、辱骂谩骂以及人身攻击,双方围绕各自行为的正当性而争执和辩驳,其中城管主要是与摊贩讲政策、讲法律和讲道理等,说明执法的理由和依据,指出摊贩行为的不合理或不合法;而摊贩则主要是强调自己的不知情和不懂法,特别是强调自己生活的不容易,对城管的指责和谩骂主要是用“土匪”“走狗”“黑社会”“不让人活”“欺负穷人”等语言来给城管“扣帽子”,以消解城管执法的正当性和合理性,以“弱势者的身份”获得其他围观群众的同情和支撑。在唇枪舌剑的激烈对骂中,甚至有一些年轻的或女性城管被骂哭(谢子玥,2013;罗津,2015)。言语冲突事实上只是不愉快的交涉而已,算不上是真正的对抗。

(二)肢体对抗

在城管与摊贩的语言交锋中,如果摊贩“听话”或“知趣”地退场,那么城管执法的任务也就完成了。在言语上你来我往的冲突后,如果双方互不妥协,继续针锋相对,气氛就会更加紧张,一触即发。由于言语冲突可能会招致大量的围观,言语冲突有可能被周围人群的“打圆场”所劝和,但更多的时候,围观则会导致互相“碰一碰”的想法,双方互不退让,城管会认为一旦退缩,以后将难以对该地区其他摊贩进行管理;摊贩认为一旦退缩,以后只有被城管和其他商贩欺负的份,将难以在此地立足做买卖。在围观人群的言语刺激和怂恿下,有很大概率会产生肢体对抗。低度暴力性的肢体对抗是言语冲突的升级版,通常发生在城管收缴摊贩的经营设施、售卖货品以及驱赶摊贩的时候。主要是为了掌握和控制相关的设施和物品以及驱逐摊贩离开,形成了城管与摊贩之间的肢体接触和身体冲撞等。这些性质的冲突约占城管与摊贩间冲突的10%~20%。此时,城管与摊贩双方仍处于理性和节制的状态,城管和摊贩都主要是围绕摊贩的经营设施和物品来采取行动。

在针锋相对的对峙局面中,城管与摊贩的肢体对抗也包含了许多变种的形式,其实质都是以身体作为斗争的工具,以期在双方的斗争中获利,比如摊贩和城管在谁也“搞不定”对方时相互跪下来(对跪),其中摊贩是为了向城管求情,而城管则是为了防止围观群众的误会(王悦生,2013)。比如有的摊贩认错不认罚,甚至干脆撒泼打滚,“抱住城管大腿”,甚至是“堵车头”或“躺车肚”,抗拒执法。一旦进入肢体冲突阶段,两者关系就进入崩溃的临界点,往往是可退不可进,很难收场。这其中,摊贩虽竭力周旋,但也害怕承担违法和违规的后果,并且也为以后继续与城管打交道留有余地;城管虽然具有强制力等方面的优势,但在街头群众的围观之下,很容易导致不可收拾的局面,因此需要尽快采取有效措施控制事态,避免现场失控,处理好当事人。

(三)暴力伤害

暴力伤害是冲突的极端版,通常是一方粗暴地对另一方实施暴力,造成流血乃至伤亡等悲剧性后果。相对于语言冲突主要是通过语言进行的争执,而暴力伤害则是使用暴力来进行相互打击。如果说肢体冲突主要是围绕摊贩的设施和物品而展开,那么暴力伤害则是指向彼此身体的非法行为。暴力伤害不管是摊贩的暴力抗法,还是城管的暴力执法,必然意味着流血死伤等后果。长期以来,这样的例子数不胜数,其形式不一而足,比如城管围殴摊贩,城管双脚跳起猛踩商户头部,小贩持菜刀砍伤城管,摊贩向城管泼油、浇开水或点燃瓦斯罐等。诸如崔英杰案、夏俊峰案以及湖南临武瓜农(邓正加)案等重大事件,城管和摊贩各有死伤,这不仅是城管与摊贩个人的悲剧,也是城市治理的污点。

暴力伤害是肢体对抗的升级,是沟通失败和强制失灵的结果,通常发生的频次比较低,占摊贩与城管冲突总数的3%~5%。由于城管与摊贩的冲突通常是在开放的街头空间展开的,容易因为群众围观而酝酿成群情激奋的群体性事件,最后进一步演变为触目惊心的流血冲突,比如2014年浙江省苍南县城管与市民冲突遭围殴事件。这种性质的群体性事件都是针对城管的,其中很多参与者并没有明确的利益诉求,但也直接参与到攻击城管的过程中来,因而相关的冲突也是社会转型时期社会心理的重要折射。频繁发生的暴力刺激了人们的眼球,也刺痛了城市管理的敏感神经,更暴露出城管与摊贩关系中不可调和的尖锐对立。

城管与摊贩之间的冲突还具有一些共同的外显特征。首先是地点,冲突发生在城市的街头巷尾,大多时候是繁华的闹市区,这些地方人潮涌动,车水马龙,是摊贩经营的好地方,也是城管执法的重要点位;其次是主题,冲突主要是围绕摆卖停放、占道经营或环境卫生等问题而展开,都是人们非常关注的城市治理中的具体问题,看得见摸得着,是非对错也是一目了然的;再次是情景,街头巷尾是开放空间,短时间内能聚集大量围观群众,“里三层、外三层”,庞大的围观者容易产生群体极化等效应,导致现场的失控;最后是规范,由于现场参与人多,情景复杂多变,充满不确定性,可标准化的程度很小,互动双方也没有固定行为模式,事态的发展很容易导致偏激或失范的行为。

城管与摊贩普遍性冲突的深层逻辑

如上所述,冲突是描述城管与摊贩关系的显性维度,也是最为吸引社会眼球的敏感性问题。导致两者具体冲突的原因五花八门,各不一样,甚至很难理清复杂情境下冲突关系的因果链条,包括不知道究竟是谁对谁错,谁责任多一些或少一些。虽然制度环境和社会因素也是社会行动的建构性因素,比如对于非直接利益参与而导致城管与摊贩的冲突,但大多数冲突发生的直接诱因无疑是城管与摊贩个体层面的沟通失败或行为失当等。在具体的环境中,是不文明的语言、失控的态度和没有拿捏好尺度的行为等个体因素,最终导致了或平和或激烈的冲突。但这里并不是要对具体的或偶发性的冲突事件进行寻根究底,而是以两者之间大量的冲突性个案为基础,从经济社会发展和国家治理转型等方面,来考察普遍性冲突背后深层次的制度逻辑。这主要包括如下几个方面。

(一)从农村迈向城市社会的文明转型

中国自古以来就是农业社会,农村社会虽然不乏公共生活规则,也广泛存在土地和房屋的边界等引发的权属冲突,但乡村社会的秩序观是自然的、粗放的和散漫的。农民每天与泥土地打交道,日复一日从事农业生产,基本上没有村容村貌的概念。只要不突破个人核心利益的模糊边界,大家便可以相安无事,维持自在自发的自然秩序。由于法制和规则体系比较简单,个人行为受到明确的约束比较少,公共秩序的意识也尚未形成,个人冲突主要通过社会力量予以解决,而不是求助于国家权力。城市文明遵循理性原则建构起来的井然有序的人为秩序,既追求实用的功能,也追求审美的价值。城市文明的“优越性在于城市空间区域‘物’的文明、‘人’的文明和‘制度’的文明所构成的稳定的内在秩序”(金家厚、鲍宗豪,2011)。在高度陌生的城市空间中,秩序以“公共卫生习惯、公共秩序意识、公共交往礼仪、公共观赏规范和公共参与行动” (金家厚,2010)等明确规则为基础,这些规则通过公共权力来确定、实施和维护。

农村的空间是无限广阔的,缺乏精细的规划和布局,空间的利用方式是粗放的,没有明确的功能分区,诸如村口、池塘边、老树下或河堤上等,都没有明确而排他的功能属性,自然也缺乏相应的管理制度和监督机制。人们可以随意地使用这些空间,包括进行摆卖兜售等,而且不花费任何代价而免费使用公共资源就算是占了便宜(王怡红,2013)。城市则是高度密集紧凑的空间形态,突出表现在“土地混合利用和开发强度高,人口或建筑高密度化,城市整体形态紧凑”(杨永春、刘沁萍、田洪阵,2011)。城市管理者周密规划,对空间进行精打细算,每一块土地和每一份空间都被赋予专属功能,制定详细的使用规划规则,通过严格的执法来保障,否则就会导致城市秩序的紊乱。所以,城管与摊贩的冲突归根结底是城市文明与农业文明的冲突,即理性的功能化秩序与无序占用的秩序之间的冲突,这也是农业文明迈向城市文明过程中的必然现象。

(二)城市管理秩序与摊贩生存需求的不可调和性

为了打造整洁、美观的城市形象,早期大多数城市政府都实行禁摊政策,通过城管执法取缔摊贩占道经营,试图将摊贩排挤出城市空间。但“摊贩经济”仍然顽强地生存下来,禁摊政策使城市政府“欲进无力,欲罢不能”(王锡锌,2005),想要的秩序并未形成,而禁止性的制度饱受非议,城管与摊贩势不两立,都成为“制度的受害者”(李勇、赵磊、刘德炳,2013)。城管与摊贩的关系是城市管理制度的产物,两者的冲突是城市治理内在紧张的结果,这集中体现为城市“面子”、城管“位子”与摊贩“肚子”三者之间关系的难以调和。

城市需要“面子”。随着城市管理水平的提升,城市政府逐步注重塑造城市形象,甚至不惜重金打造城市的“地标”和“名片”。规划合理的空间,干净整洁的街道,井然有序的秩序,文明有礼的市民等,都是城市形象的应有之义。良好的城市形象可以提升城市的知名度和名誉度,吸引资金、技术和人才,更好地拉动经济和社会发展,为人们提供舒适的生存环境。为此,各级政府下足本钱,花大力气,装扮城市的各个部位,甚至患上“城市洁癖”,粗暴地将一切涉嫌“脏乱差”的东西都清扫出人们的视线,而摊贩因其对街道空间的无序占用及其造成的卫生问题而成为城市“面子”的对立面。

城管忠于“位子”。城管部门位于城市执法体系的末梢,主要职责便是实施城市管理的法律规章和政策等,直接关系到城市“面子”怎么样。虽然许多人都会同情被城管驱赶的摊贩的命运,但更对城市脏乱差的形象而抱怨和不满,要求城管部门切实履行好管理职责。为确保城市管理的政策落地,地方政府设置复杂的考核指标,通过定期评比检查或不定期抽查督导,对城管部门进行评分排名,给予通报表扬或通报批评,以营造“比、赶、超”的氛围。这些体制内外的压力使得城管努力打起精神,认真地去履行职责。城市社会的问题总要有人来管,职责所在,只能冲向街头,公事公办。

摊贩需要“肚子”。城市的“面子”和城管的“位子”,最后都指向了占道摆卖的摊贩群体。摊贩是城市中流动的逐利群体,他们大多年龄大、学历低、没技术、没资金,属于社会的弱势群体,因此只能从事小本经营,流动设摊,占道经营,零星摆卖。摊贩们没有能力成为个体工商户,也深知占道经营为城市管理所不容,随时面临被处罚的风险,但又不得不直面吃穿住用以及养家糊口等现实需求,所以只能是风里来雨里去,尝尽生活劳顿和社会艰辛,在市民的冷眼和城管的驱逐下谋生,但他们也知道自己行为的后果,“既然出来摆摊,就做了被抓现行的准备,被抓到算自己倒霉,但也不会总那么背,一年也就被逮个两三回,只要不没收三轮车,其他也值不了几个钱”(访谈记录:TF011)

在城管执法的逻辑框架中,城管俨然是英明正确的执法者,摊贩则是严肃执法的对象。城管与摊贩仿佛是“警察与小偷”的关系,是不共戴天的死对头,其中,城市政府患上“城市洁癖”,忽视摊贩以及摊贩经济的合理性,通过强制的办法将摊贩驱赶殆尽;而部分摊贩漠视公共秩序和公共利益,对公共空间进行任意利用,否定城管执法的正当性。以禁摊为导向的城管执法,直接剥夺摊贩谋生的权利,将城管与摊贩置于有你无我的敌对形势下,激发并放大了城市治理的矛盾性维度。

(三)城管部门合法性缺失以及弱规范性的剩余权力

自城管队伍建立起来后,组织机构的合法性、执法依据的合规性、执法监督的充分性等问题,时刻拷问着城管部门。为了解决城市管理中多头执法等问题,国家自上而下推进相对集中行政处罚权的改革,各地政府普遍建立城市管理综合执法局,统一行使涉及其他行政机关的城市管理方面的执法权。《政府组织法》也规定,省级政府工作部门变更由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人大常委会备案。未按照组织法所规定的程序报批、备案或无授权委托执法制度,仅仅以政府文件设立综合执法机构的方式不具备合法性,由此设置的执法局也没有执法资格(叶晓川,2008)。城管借法执法,行政强制于法无据,与公安、交通、工商等部门多种行政行为(审批、监管和执法等)保障单一职能不同,城管只能用单一行政行为保障综合职能,“固然‘天生’地具有行政处罚权,但其‘基因’中也就因此缺少行政许可、行政强制等其他成分”(宋功德,2010),城管执法的效果可想而知。

作为政府体系中的“新面孔”,城管部门拥有的权力是其他职能部门划转而来的“剩余权力”。城管部门就此承接了大量其他职能部门不愿管、管不了或无利可图的事项。政府及其职能部门把必须干、不好干和干不好的执法工作都转交给城管,以至于城管部门动辄数十项甚至数百项职能, “上管天,下管地,中间管空气”, “城管获得的权力、人员编制和经费是有限的,但管理职责和义务又是无限的”(马怀德、王柱国,2007)。而且所做的都是“脏累差”的活,所办的都是的“得罪人”的事,要啃的都是“硬骨头”。“剩余权力”大量集中到城管部门,带来城管不可能完成的任务,而要做出系统的规范也变得不可能,相对集中行政执法权也导致矛盾相对集中,各种矛盾冲突竞相在城管部门沉淀,城管也就成为体制的“替罪羊”或“撒气筒”。权力的弱规范性使其缺乏获得完成执法任务所需要的权能,权力的使用充满了随意性和不确定性,执法很难得到执法对象的认可与敬重,反而成为激发矛盾纠纷的渊薮。

(四)城管队伍参差不齐的素质、能力和负面形象

城管执法是政策性、程序性和艺术性很强的行政活动,城管执法涉及住房建设、环境保护、工商管理、交通管理等多个截然不同的社会领域的职能,面对的又是千差万别的执法对象,通常也没有统一的执法标准与尺度,经常适用的法律法规就多达数十上百种,而且还需要面对执法对象的不满和抗议,包括人身攻击,因而需要“一人多能,一队多能”的素质结构,其中既需要有良好的法律常识和政策素养,也需要深谙街头执法的策略和艺术,特别是现场驾驭以及处理冲突的能力。

但实际情况是,城管队伍并不具备与之任务相适应的素质和技能。早期正式的城管队员多由城建、市政、园林、工商、交通等部门分流而来,能力素质好的队员通常被原部门截留,许多其他部门划转而来的城管队员也多为非正式编制身份,城管内部公务员编制和事业编制以及招聘人员等多种身份并存,编制外人员的工资待遇得不到保障,面临严重的身份危机。在各地城管大规模扩招的过程中,许多社会闲杂人员作为“临时工”进入城管队伍。这些临时工“听领导的话,战斗力强”,敢于“打砸抢”,比正规在编人员的执法效果更好,如果出现执法事故,也可以“临时工”之名用其开脱责任(张晒,2014)

由于城管权力的制度化和规范化程度较低,执法过程不可避免充满了随意性和权宜性。这些无疑构成了城管与摊贩冲突的重要诱因。而且摊贩对城管的素质和能力也“不买账”,对他们的印象普遍停留在“土匪”“流氓”“无赖”“混混”或“黑社会”等形象上,没有任何专业技能和执法素质,从而加剧了彼此的对立和不信任。城管的素质和技能的不足导致他们无法控制矛盾冲突,而“临时工”的心态更是加剧了执法行使过程中的“破罐子破摔”心理,以至于动辄就粗暴简单地“比拳头大小”。“以前执法遇到抵抗,大家也没强制权,能打就打,大不了不干了,再找其他工作,总不能让自己挨打受气”(访谈记录:CG010)。这句话也代表部分城管人早期的心路历程。

(五)公众、媒体和网络对街头冲突的注意力偏好

城管与摊贩的冲突在街头上演,很快就会聚集大量围观群众。虽然大多数围观者与之没有直接的利益关联,但却并不妨碍他们也成为矛盾冲突的参与者。摊贩几乎天然地就是弱势群体的代表,当生存权受到威胁和挑战,一些人动辄就祭起“一哭二闹三躺倒”的弱者武器。这些极容易触碰到公众情绪的敏感点,进而激发公民对弱者的理解和同情,并爆发出“路见不平”和“打抱不平”的英雄主义情结。“感觉摊贩也挺可怜的,东躲西藏的,辛辛苦苦也挣不了几个钱,城管态度非常恶劣, 动不动就打骂” (访谈记录:SM004),因而希翼城管能够依法管理和文明执法,“城市需要管理,城管也必不可少,但是管理并不意味着粗暴,执法完全可以更柔性化一些”(访谈记录:SM007)。围观群体的道义感赋予个体摊贩对抗执法权威的力量,也创造了释放社会情绪的剧场,构造出城管与社会民众的冲突脚本。

“狗咬人不是资讯,人咬狗才是资讯”,城管与摊贩冲突叙事离不开资讯媒体的聚焦和关注。个人的经历和阅历是有限的,社会民众主要通过资讯媒体关注城管与摊贩。现代资讯媒体有三个隐而不宣的偏好:嗜血、抗权和援弱(彭华新,2014),城管与摊贩的冲突叙事正好迎合了资讯媒体的需要,一些资讯媒体简单套用“侵权—维权”的框架去解读城管与摊贩的冲突。对这种冲突的持续消费既可以通过夸张而激烈的乱象来吸引社会公众的眼球,也可以展现援助弱势群体的正义感和责任感。但也正是在资讯媒体以及自媒体等的持续建构中,城管与摊贩的冲突性关系愈发被定格为正邪之间的较量,其中城管被污名化为残暴和野蛮的形象,“一旦发生冲突,网民攻击城管的帖子漫天飞,即便城管挨打,也很少有人同情城管,大多是‘罪有应得’之类的”(访谈记录:CG007)。摊贩则也成为社会弱势群体的代名词,无条件地获得了广泛的道义支撑。这些非此即彼的二元化判断忽略了冲突的真实状况,也加剧了城管与摊贩之间的形象对立和现实冲突。

城管与摊贩之间合作的三层景观

必须要警惕的是,冲突并非城管与摊贩关系的全部事实。试想一下,全国有700多座城市,至少有约50万城管队伍(亢舒,2017),每个县城或城市(城区)都有一支数量不菲的城管队伍,更有数量庞大的摊贩散布在城市的各个角落。倘若说冲突已经常态化,城市街头巷尾势必将无时无刻充斥着冲突,更有不计其数的伤亡。然而事实绝非如此,城市中“猫鼠闹剧”持续了近20年,一方面城管队伍持续壮大,另一方面摊贩也与日俱增,双方呈现共同成长的态势。即使偶有不快,多数情况下仍相安无事,各行其道。正如“广州市流动商贩调查”数据所显示的,“约95%的受访者没有跟城管发生过肢体冲突;超过80%的受访者跟城管没有产生过口角;经常发生口角和有肢体冲突的仅占比2% 0.75%(裘萍等,2013)

必须要看到,城管与摊贩之间并不只是有你无我的对立和冲突,至少城管是以摊贩来证明自己的功能价值的,如果没有了作为问题的摊贩,城管存在的合法性也将失去大半。近年来,无论是直观的社会经验,还是资讯媒体的报道(见表3),城管与摊贩的紧张性和对立度都大大降低,冲突性的事件也大幅减少,合作已经成为城管与摊贩之间关系的新形态和新趋势。合作是一个复杂而难以定义的概念。本文这里的合作泛指各种非冲突性的关系,具体可粗分为三个层次,即低层次的回避接触、中层次的默契互动以及高层次的相互融入合作。不同层次的合作在现实中都不同程度存在着,映射出城管与摊贩之间不同的互动逻辑。

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(一)低层次的回避接触

城管与摊贩的冲突是在彼此在场的环境下的面对面的冲突,是你看得见我、我看得见你的直接冲突。因而如果要想避免冲突,那么最基本的做法就是眼不见心不烦,正所谓“打不起,躲得起”,各走各的阳关道。这主要体现在三个方面。

1.“时间差”

经过城管执法的教育和警醒,大多摊贩也都能认识到,占道经营或堵塞交通等行为是不对的,与城管正面冲突占不到便宜,最后还得要赚钱吃饭,因此就采取迂回躲闪的策略,“你来我走,你走我再来”,钻城管执法的空子。城管来了,摊贩一哄而散,迅速消失在大街小巷的深处,然后再去寻找城管执法够不着的地方继续摆卖,与城管“捉迷藏”或“打游击”,避免硬碰硬。“城管一般8点上班,大家5点多就到,附近小区老年人起得早,生意也不错,等城管上班,大家就快卖完了,等他们清理时,大家就到旁边小胡同里躲起来,他们走了,再出来收个尾(访谈记录:TF006)。”实际上,城管也都很清楚摊贩们的这种做法,但既然不可能24小时蹲守执法,那也就只能是无可奈何,听之任之。在一些“插花地带”,摊贩还会与不同辖区的城管“运动作战”,在不同的区域之间来回穿梭,让城管执法束手无策。虽然城管有时也可以通过开展联合执法或加班加点进行集中打击,但如果不是要“赶尽杀绝”,也就按照组织要求巡逻一下,把摊贩赶到一边,看不见人也就算了。

2.“执法倦怠”

城管是劳动密集型作业,也是典型的情绪劳动,任务庞杂,风险性高,敏感性强,压力巨大。城管对工作任务缺乏支配和控制,既对工作任务缺乏掌控,也面临着不确定性的工作环境。每天处理诸如占道经营或私搭乱建等问题,面临执法对象的不理解和不配合甚至暴力抗法,还时常面临舆论的批评和指责,许多城管都不同程度地出现了执法倦怠的问题,身体上经常处于疲惫不堪的状态,心理上也缺乏必要的职业认同,甚至经常有辞职不干的(尹茹,2015)。相应的,城管会根据组织规范和个人需要自主选择工作任务,多一事不如少一事,以缓解工作压力。为避免执法冲突,城管会象征性地选择宽松执法,比如实行轮班倒的“静候式执法”或“监视型管理”(孙志建,2012)。“城管这活儿确实很辛苦,来了硬任务真是没白没黑的干,执法会触动别人的利益,也就会有矛盾,大家管但是不能管出事儿来啊,震慑他们一下,摊贩撤了,别让领导检查时看到就行了(访谈记录:CG031)。”对于影响不大或后果不严重的摆卖,城管也就睁一只眼闭一只眼了。

3.人情执法

中国社会历史悠久,兼有礼治、人治和法治等多重治理传统,情理法之间的边界从来都是非常模糊的,具体问题的解决不仅依赖于正式的法律制度,也取决于掌握权力者的个人裁决,具有很强烈的不确定性。在城管执法中,一方面,城管执法要顾及人情与面子,经常要给予某些熟人或非常困难的人以适当的体恤和关照,特别是许多摊贩是社会的弱势群体,许多人都有惨痛的经历、不得已的苦衷和值得照顾的情由,面对为生计所迫的摊贩,“抬头不见低头见”,城管也会“经常表现出恻隐之心”,对“新面孔”只是说服教育,而不是罚款,给摊贩留一条路走(王雨萌,2013);另一方面,“走后门”“托关系”和“找熟人”是中国人习以为常的谋生之道,城管和摊贩都处于庞大的社会关系网中,特别是在许多中小城市中,摊贩与城管之间也不难找到社会关系的交集,因此摊贩私下寻求城管照顾的也不在少数。“你的亲戚或朋友在我辖区内摆摊,我给点照顾,反过来,我有事儿了,别人自然要照顾(访谈记录:CG027)。”对于有关系的摊贩,城管一般是睁一只眼闭一只眼,迅速转移检查目标,而摊贩也心有灵犀,配合表演。

就回避接触的情形来说,打“时间差”“执法倦怠”和“人情执法”是发生频率较高和具有典型性的类型,其中人情执法的实质是以人情关系替换了执法关系,是特殊形式的“回避”。回避接触避开了针尖麦芒的正面接触,减少了矛盾冲突,但也牺牲了城市管理的严肃性。

(二)中层次的默契互动

相比于消极性的回避接触,城管与摊贩的默契互动是更具主动性的合作。即便是“猫追老鼠”的游戏,相互之间你追我赶数十年,城管与摊贩从陌生转向熟悉,形成了良好互动的可行:一方面,作为工作需要,城管必须要调查摸底,建立档案,形成治理台账,了解辖区内摊贩的基本资料、经营类型、占道形态、摆卖地段和活动规律等,包括摊贩的个人经历、家庭状况以及社会关系等;另一方面,摊贩也通过执法的时间、方式和节奏等了解城管的偏好或脾气,比如哪些城管队员比较利害,哪些城管队员比较好说话等。

城管执法大多采取驱车巡查的方式,如果不是重要或紧急的任务,城管通常会放慢车速,以平缓的方式进场,留给摊贩撤离的时间,这是所谓的“假追”(汤波,2009),或者是城管采取“循环式扫街”的方式进行执法,按照固定的节奏从一个区域巡查到另一个区域,形成比较明显的活动规律。这样也给摊贩们发出明确的信号,让摊贩自主安排其活动。“要想取得良好的执法效果,突击巡查效果当然最好,但也很容易引起恐慌,造成混乱,有的摊贩为躲避巡查,收摊就跑,路的那头就是主干道,很容易引发交通事故,上周就有一个差点撞到车上(访谈记录:CG013)”。

遇有领导视察、专项检查、大型活动保障等硬任务,为了防止摊贩给“上眼药”,城管通常提前通报辖区内的摊贩,与摊贩挨个打招呼或通过摊贩中的“非正式领袖”传达消息,告知某天某时段将有重大任务,要求摊贩们“停业休息”或“注意影响”。而摊贩们平时既已经是在城管“睁一只眼闭一只眼”的羽翼下生存,特殊时期也都会“投桃报李”,或者是不出来营业,或者是注意路面卫生等,配合城管完成任务,否则就有可能遭遇到城管的报复性执法。

作为典型的街头官僚,城管执法不仅是政策实行者,而且也充当着政策制定者的角色。哪些规则应该实行,实行到什么程度,对摊贩是进行帮扶、教育、劝离、扣押或者是罚款等,都依赖于城管对现场因素的考量。由于时间、空间、执法对象以及执法情境千差万别,城管很大程度上掌控着执法的主动权,根据实际情况决定执法的策略及其力度,甚至是全凭个人的一念之间,决定了以什么方式对待摊贩。

从执法主体来说,城管因为个人特质而形成不同的执法风格,通常“具有正式身份、层级更高、从业时间更长的城管队员更倾向于选择温和的策略”(陈那波、卢施羽,2013)。就目前城管队伍的人员结构来说,大学毕业(包括本科和硕士)的城管相较于从部队转业的城管队员以及协管的执法方式相对更加温和,也更加容易获得摊贩的合作。

从空间角度来说,对于城市主干道、闹市街区、公共广场、汽车站或火车站等承载重要社会公共职能的区域,维持公共秩序的意义更为重要,因此城管倾向于投入更多的执法力量,进行较为严格的执法,也容易引发尖锐的冲突,而对于社区周边道路等居民活动频繁的地段则较多采取“轻管”或“放水”的执法策略,城管与摊贩合作的意愿也更高。

执法策略及其力度也随着执法的时间而有所变化,其中早晚上下班高峰时间的人流量比较大,是摊贩经营的重要时候,也是路面比较拥堵的时候,因而也是最需要城管执法的时段,通常在早晚定时巡查过后又进入相对宽松的时段。创文、创卫和城市重大活动等时期也是执法的严管期,其他时间则相对宽松,执法的紧张度也相对较低。

研究者指出,由于本土性、组织度和弱势度以及负外部性等因素不同,摊贩的个人特性决定了城管刚性或柔性的执法策略(陈那波、卢施羽,2013),由于摊贩群体的收入、年龄、经验和组织程度不同,城管也予以区别对待(史明萍,2016),比如相比于外地摊贩,本地摊贩社会资本更丰富,容易与城管建立形成较为和谐的关系;(看上去)老实而态度好的摊贩,尤其是“低保户、老人等弱势群体”等“高同情度受众”(high compassion client),城管一般从轻或不予处罚,主要以批评教育和口头警告为主,因而冲突更少。

值得注意的是,各个城市中都活跃着一批少数民族身份的摊贩,他们主要依靠经营地方土特产或具有民族特色的商品谋生,虽然并没有任何明文规定应对少数民族摊贩网开一面,尤其是一些少数民族摊贩组织化程度高,出于诱发或激发民族矛盾的隐忧,城管日常执法大多都以温和的方式予以处理,因此只要彼此不是太过分,也都可以维持相安无事。

(三)高层次的相互融入合作

城管与摊贩之间最具有实质性的合作,是相互融入的合作。相互融入的合作是指城管与摊贩不再是决然对立的“死敌”,而是开放地接受对方存在的事实,围绕建构良好的城市秩序,开展建设性的合作。其中,摊贩的存在是合理的,而城管的存在也是必要的,城管与摊贩不是有你无我的关系,而是你中有我、我中有你的关系。为了创造良好的城市公共秩序,维持公共需要与个人利益之间的平衡,城管与摊贩相互融入对方的行动逻辑中去,重建相互信任、相互体谅和相互支撑的关系。

面对摊贩的生存需求和市民生活需求产生的持续张力,各级各地政府改进城管执法的思维,努力探索和建构城管与摊贩的新关系。首先是要承认摊贩经济的合理性,变“堵”为“疏”,“疏堵结合”,给予摊贩以适当的经营活动场所,基本的做法是重新规划公共空间,划定专门区域,建立疏导点,将摊贩疏导安置到固定地点,比如有的地方坚持“以场换路”,充分利用闲置厂房、待建地块等设置疏导点位,集中安置流动商贩(王宛璐、娄静,2014);有的政府对街道实行分类管理,对主街干道、中小街道、背街小巷设置不同管理等级(李霞,2016),给予摊贩弹性的活动空间,合理配置执法资源。

流动摊贩从偷偷摸摸的摆摊设点转变为合法经营的生意人,彻底告别了“打游击”的历史,不用再提心吊胆地被赶来赶去,心理上踏实多了(佚名,2014)。定点“安家”经营后,也倒逼摊贩必须合法经营,保持卫生整洁,提升信誉度,吸引回头客。在街头执法的复杂情境中,城管执法很容易陷入“强制—抵抗—暴力”的怪圈,城管跟在摊贩后面跑,投入的成本非常高,花费的精力特别多,但效果却不甚理想。通过合理布局摊贩疏导点,对摊贩实行统一管理,既解决摊贩谋生的问题,也将容易导致激烈冲突的执法问题转变为更容易合作的日常管理问题,从而实现了从冲突向合作的转型。

一些地方政府积极引导摊贩成立自治协会,激发摊贩参与城市管理的积极性,通过使用“摊贩”管理“摊贩”,将摊贩从纯粹的执法对象转变为自我管理的主体。比如“郑州试行‘商户自治’‘摊贩自治’,吸引商户、小贩参与城市管理,让他们自治,减少执法摩擦、提高管理效率、节省管理成本”(张英,2014)。镇江的马路摊“民主自治”试点,充分调动摊贩自我管理意识, “摊贩投票选出小组长,有人监督卫生,有人维护秩序,分工有序,秩序井然,‘大盖帽’顿时闲了下来”(吴长亮,2007)。这些不仅节约了执法资源,也有利于建立合作的秩序。

面对冲突的挑战以及社会舆论的压力,各地城管部门积极转变执法理念,不断调试执法的方式和手段,“鲜花执法”“美女执法”“眼神执法”“卖萌执法”“举牌执法”等执法方式在各地逐渐推开,成为城管与摊贩关系的亮丽风景线,比如武汉市洪山区城管对配合执法、撤回占道物品的占道经营商户献上玫瑰花或康乃馨(吕德文,2016),同时有关城管帮助摊贩卖东西或找工作等温情故事频频见诸报端。城管柔性化和人性化的执法消解了两者之间的紧张和对立,也推动了摊贩的反省和自觉以及善意回应,提高了合作的水平。

摊贩与城管的合作也在逐渐制度化,各地城管部门还大力探索“城管开放日”“城管体验日”以及“商贩当一天城管”等实践活动(付奇,2014),邀请摊贩、商户、志愿者以及市民代表等社会民众走近城管,与城管进行互动或观摩城管执法,以促进沟通、消除隔膜和增进互信等,比如玉门市城管在执法中并不对违章摊贩扣留物品和罚款,而是与违章摊贩进行角色互换,对其他违章摊贩进行劝导(谭延海,2016);深圳市城管对首次违法的摊贩,运用“自愿申请参加社会服务”的方式来代替处罚,辅助城管执法、清扫街道、交通劝导、清理小广告等(贺林平,2016)

从回避接触、默契互动到相互融入,城管与摊贩的合作程度日益提升,其中回避接触主要是非情愿的“不冲突”,合作的含义还比较稀薄,默契执法体现了对执法过程复杂要素的酌情考量,相互融入则通过制度化的方式来建构新型的关系,合作的情由以及表现的形态各不一样。需要注意的是,这些合作基因一直存在于城管与摊贩的关系中,并不完全是这些年才突然出现。这也不只是偶尔为之的结果,而是城管与摊贩之间长期博弈而形成的均衡,为严肃而冷淡的执法注入了人情和温度。

从冲突迈向合作的多重治理逻辑

全面审视城管与摊贩的关系,既要看到静态层面上矛盾冲突的结构性,也要在动态角度看到迈向合作性关系的可能性。从过去30余年的历程来看,城管与摊贩两者主要在冲突的逻辑下持续发展,普遍而激烈的冲突构成了城管与摊贩互动过程的显性特征,已经引起了社会的广泛关注,但与此同时,合作的逻辑也不断滋长、发展和强化,各种人性化或柔性化的执法和管理措施逐步出台以及扩散,形构了城管与摊贩之间迈向合作的关系。从既有的经验来看,这种合作是完全可能的,也是可行的。但合作是何以到来的?是什么原因导致了从冲突迈向合作的转型呢?

(一)冲突性执法的创造性转化效应

良好的社会生活需要稳定的环境、和平的秩序和充分的安全感。在彼此相互关联的现实世界中,无论是对于强者来说,还是对于弱者而言,冲突都会给彼此造成巨大的成本和负效应,合作才是对彼此效用最有利的结果。在任何一个相对稳定的社会中,冲突都是不受欢迎的,也是不会长期存在的。冲突与合作相对而存在,两者的边界非常模糊,也相互交织在一起,根据实际情况而相互转化。

就其组织机构及其职能活动而言,城管是中国社会发展进程中的新生事物,是适应快速城市化发展过程中复杂而艰巨的城市管理任务而建立起来,从各地城市政府早期的城市监察队伍算起,城管建制也才不过30年的历史,而且还经历过多次的调整。由于城市管理任务的琐碎、复杂和艰巨,因此对于城管执法究竟应该做什么和如何做好应该做的事情,实际上并没有严格的规范和明确的标准等,因而只能通过城管执法在行动中去建立规则和秩序,这从根本上留下了冲突的隐患。

冲突性执法带来了严重的负面后果,给城管和摊贩以及全社会都留下了深刻的伤害。城管与摊贩频繁而激烈的冲突,揭开了城市化巨大发展成就的美丽面纱,将城市管理的难题和痛感都直接呈现在全社会的面前。在国家快速城市化的背景下,城管与摊贩的冲突既是城市管理经验和能力缺失的必然结果,也是长期以来无法无天的摊贩秩序的结果。由于城市管理方面长期的历史欠账,冲突也是建立城市管理新秩序不得已的必经阶段。冲突“教育”了城管,也“启蒙”了摊贩,惩罚并警醒了整个社会,为迈向合作性关系提供了意愿和共识。对冲突的检讨、反思及其应对,开启了建构合作性秩序的议程。

城管与摊贩的合作是相互之间“打出来”的结果,其中城管的严厉执法甚至暴力执法明确了城市管理的规则和秩序,宣示了城市管理的必要性和权威性,也表明了城管执法不可妥协的性质。正如城管所言,“要不是大家这些年的流汗、流泪又流血,城市管理早就乱套了,城市不可能这么整洁、干净、有序”(访谈记录:CG027)。但同时,摊贩日常的抵制以及激烈的抗争(无论是正当的或不正当)也不断地拷问城管执法的依据、方式和限度,给城管执法设立边界和范围,要求城管执法的变革和转型。在日复一日的互动中,城管为了履行职责,摊贩为了谋求生计,相互试探对方的力量、底线和容忍度,不断寻求适应城市秩序要求的行动边界及其规则,逐步建立满足各自需要的新的法则和规范,比如默许的摆卖时间和摆摊地段、对某些类型的摊贩更多网开一面等。

因此,城管与摊贩的冲突动态地塑造了两者的关系形态,也直接或间接地孕育了合作的基因。这其中最通俗的表达就是相互之间的害怕,城管害怕摊贩,摊贩也害怕城管。城管的考虑是,“打也不能解决问题,打了之后还得天天见,这些摊贩给大家‘上眼药’不说,事情闹大了肯定会有处分”(访谈记录:CG035)。摊贩不仅接受了城管执法的现实,也开始接受城市管理的规则和要求,“城管人多势众,把他们惹急了,吃亏的还是大家这些弱势群体” (访谈记录:TF027)。至少,当冲突成为困扰城管与摊贩共同的难题,成为社会上下高度关注的时代痛点,从冲突迈向合作的转型也就开始上路了。

(二)治理技术的精密化和人性化

就城市管理执法而言,治理技术主要体现为城管行使权力、完成任务和处置执法对象的方式和方法,具体涉及强制权的运用、对待执法对象的行为以及处置执法对象诉求的机制等。城管是应对城市管理任务的“增量改革”和“存量调整”的结果,早期城管的权力缺乏合法性,也缺乏必要的制度规范,城管队员成分复杂,人员素质参差不齐,而且又是面对社会的弱势群体执法,因此权力行使过程中的任何乖张和偏颇也都不意外了。而且冲突形式上基本上就是直接而简单的暴力冲突,你骂我、我骂你,你打我、我打你,城管的工作内容无非是收缴、驱赶或打斗等。

就城管与摊贩的冲突而言,治理技术的问题主要体现在:一是简单化,简单的治理技术无法适应城市复杂治理的需要,比如各地政府推出的“一刀切”的禁摊政策,实际上却根本不可能实行下去;二是粗糙化,由于没有现成的城市管理经验等,许多管理制度和管理方法都非常粗糙和模糊,让城管在实践中去摸索和发展;三是非人化,城市管理只见城市不见人,完全将摊贩视为城市管理的对立面,而无视摊贩存在的必要性及其意义。就此而言,城管肩负着城市管理的艰巨任务而降生,携带着敌视和蔑视摊贩的立场,带着不受规范的权力登场,必然滑向不可避免的冲突。

面对充满挑战性的执法任务、社会公众的强烈质疑和随时可能爆发的抗争等,城管的治理技术也已经发生了巨大的调整,一是人性化,城管从服务思维纠偏管控思维,均衡兼顾市民和摊贩等多方面的需要,既考虑城市管理目标的顺利实现,也考虑摊贩的生存和生计,提供更好的便民服务;二是柔性化,灵活运用多元化执法方式,包括耐心说服、教育和帮扶等,使用文明执法规范用语,让执法过程更加灵活、弹性和可变,减少执法过程中的矛盾冲突,提高执法的服从度和温和度等;三是塑造伙伴关系,城管主动融入摊贩的“生活圈”,或“聊家常”或“交朋友”,更好地掌握摊贩的情况,营造良好的非正式私人关系,缓和执法的紧张性,软化摊贩的抵制。

正如一些温情措施所显示的,宁波城管队员与违规摆摊的聋哑人用手机打字或是通过纸笔的方式无声沟通,最终用耐心和真情感动了对方,主动提出不再来摆摊(陈荔、袁晓君,2015)。天津城管“自行车执法”,与动用执法车执勤不同,整个执法过程的强势感和紧张度大幅度降低。在摊贩看来,“他们骑着车,大家觉得亲切了,现在能近距离交流,感觉也舒服”(覃贻花,2011)。不同于简单地以罚代管甚至暴力执法等强硬措施,各种柔性执法方式普遍推广,由此城管更加注重摊贩的需要和感情,执法运用了更多的说服、体谅和帮助等,也使得摊贩可以更理解城管,给予城管更多的配合,“对不起,这段时间辛苦你了,我知道错了,我自己把东西收起来,我接受处罚”(北仑柴桥街道,2017)

在迈向合作性关系的过程中,城管执法的内容没有发生实质性的变化,城市管理的目标也依然如故,甚至相关的标准和要求更加高了,但实现城市治理任务的技术更加丰富多样和切实可行,达成权力目的的过程更加隐蔽,任务完成过程中的冲突也降低了。权力不再只是简单表现为赤裸裸的驱赶和强制,权力本身的“化妆术”更加精巧,具体包括统一服装和标识等,通过敬礼或送鲜花等来装饰执法过程,更加注重执法流程的规范性,包括采用告知程序和执法录像等,此外更加注重摊贩的满意度和体验感,也符合社会公众的心理期待。这些既改善了权力的形象,也改进了权力运用的效果。

(三)制度的健全以及相关行为的规范化

经过长期以来的法制化建设,大多数政府部门(比如工商和交警等)的执法都已经形成了比较明确的法制依据。城管作为新生的组织机构,职能范围模糊不清,主要根据城市政府出台的规范性文件进行执法,各地的规范和规定还千差万别,城管的执法资格备受质疑,执法依据权威性缺失,执法过程的规范性程度低,现场参与者(包括城管、摊贩和围观群众等)行为的随意性强,不可避免地导致严重的矛盾冲突。“无规则状态中人与人之间的冲突是频繁发生的,且资源越是稀缺,冲突就越加频繁(C.恩伯、M.恩伯,1988)。”

近年来,从中央到地方,城市管理制度化的探索持续进行,相关的规范性文件和规章制度不断出台。从中央层面来看,党的十八届三中全会和四中全会通过的决议都指出,要“理顺城管执法体制”,“加强城市管理综合执法机构建设”,“提高执法和服务水平”等;2015年中央城市工作会议也提出, “要深入推进城市管理和执法体制改革,确保严格规范公正文明执法”;201512月,中共中央和国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的引导意见》,就理顺管理体制、强化队伍建设、创新治理方式等进行了规划和部署;20169月,住房和城乡建设部成立“城市管理监督局”,第一次在中央层面明确了城管主管部门;20175月,《城市管理执法办法》正式实施,这是第一部全国性的城管执法的部门规章。这些都是从顶层设计上探索城管执法中的难题。

与此同时,地方各级政府也积极推进城管体制改革,积极出台城管执法的制度规范,相关的规范更加明确、细致和可操作。其中以规范自由裁量权为突破口,各省(直辖市、自治区)市区()城市管理综合执法局普遍出台城管执法行政处罚自由裁量权的基准或适用标准,基准表或适用标准表具体内容包括,法律法规规章名称、条款及规定内容、使用条件和实施要素、裁量标准以及处罚决定权限(执法单位和程序)等。根据《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》,县级以上城市管理执法局出台相关规则,配备相关音像记录设备,对城管执法进行全过程记录,由此以固定执法过程的证据,对城管和摊贩都有强烈的监督含义。此外,分步骤执法的规范流程,比如下达“温馨提示通知单”或“执法通知单”的环节,有利于避免直接刺激,缓解矛盾冲突。

制度化的发展以及信息技术的应用,使城管的执法更为系统性、程序化和标准化,极大地约束了轻率、盲动和非理性的行为,也形成了有利于城管与摊贩之间相互配合的契机。对城管来说,制度化提供了明确的执法依据,增加了执法的权威性,也有利于明确职责权利,识别是非对错,提高执法的能力和效果。对于摊贩而言,城市管理的制度化宣示城管执法的严肃性,从而形成了强大的规训权力。比如开展突击检查或进行“运动式清理”,即便不能根治占道摆摊问题,但也向摊贩释放出城管执法的强烈信号,由此摊贩受到更多的规训,也更倾向于服从基础上的合作性行动。“虽说现在城管不像以前上来就罚,但也不能把他们惹急了,这个地段人流车流都很大,大家尽量不占用马路的地界儿,保持好大家这块卫生(访谈记录:CG019)。”

此外,应当看到的是,经过数十年的规划、建设和管理,所有的城市都变得越来越整洁、漂亮和文明,“文明城市”“卫生城市”和“宜居城市”等理念日益深入人心,社会公众对于城市管理及其秩序的要求越来越高,一方面越来越期待城管执法更加规范化,在城市管理中发挥更为强有力的作用;另一方面也期待城市更加开放、包容和多元,能够为摊贩提供生存的空间。这些有关城市文明和秩序的微妙诉求不断滋长,持续地传播和传导到社会的各个层面,对城管与摊贩形成规范的压力,也构成了文明的规训,为两者的合作提供了共同的价值和愿景。

(四)基于相互体谅的风险规避

在高度开放的城市街头空间中,就像是街头相向而行的路人,人们暂时性的空间汇集,不过是陌生人的擦肩而过,不会留下任何的痕迹,也无所谓什么后果。但根据城市管理的逻辑,城管是城市理想化秩序的维护者和实行者,而摊贩则是这种秩序的“对立面”甚至是“破坏者”,因而摊贩与城管的关系注定是一场有你无我的生死博弈,两者的遭遇必然是激烈的正面交锋。在城管与摊贩面对面的情境中,街头空间“喧嚣而又杂乱,蕴藏着危险和不确定性。谁也不知道下一分钟这里将有什么事情发生,因此街头官僚也不知道下一个任务将是什么”(韩志明,2010),摊贩也不知道遇到的城管会是什么人,将会以什么态度、方式、尺度来执法,以及执法过程中彼此将会如何相待。

环境的混乱以及互动过程的不确定性,尤其是相互之间不熟悉以及随时可能“登场亮相”的围观群众等,给彼此都带来了潜在的成本、压力和风险。城管和摊贩为了维护自身的安全,都倾向于以夸张的威胁性策略来应对不确定性的挑战,具体来说这就是“比谁狠”,看谁可以展示更大的威胁潜力,以先声夺人地支配和控制对方,其结果不仅提高了冲突的概率,也放大了冲突的程度及其影响。“大家不知道摊贩具体是什么情况,担心对方不服从大家的命令,因此只好摆出威严而高压的架势,希翼能够震慑住对方,就可以节省执法力气了(访谈记录:CG034)。”摊贩同样也是这样的逻辑, “虽然大家摆摊是理亏的,但有时候看到城管的咄咄逼人,想维持自己的尊严和利益,不想让城管的气势压住了,大家也会放出狠话,让他们(城管)有点忌惮”(访谈记录:TF001)

随着城管与摊贩关系的常态化,城管与摊贩的接触更多了,既然彼此都不可能“消灭”对方,双边关系从单次博弈转变为重复博弈,出现了更多合作的可能性。其中,摊贩就是为了谋生,也不想担惊受怕四处跑,县官不如现管,人在屋檐下不得不低头,避免与城管的正面死磕,以免激发矛盾,导致城管的惩罚甚至是报复性执法。而随着学历层次和综合素质的提升,城管逐渐适应了体制性的角色和规范,由于更多人拥有了正式编制,收入待遇也都有了更好的保障,不规范行为的过错成本更高了,因此大多数城管的行动更加“保守”,以避免制度性的惩戒。“现在进体制工作不容易,总不能为一时之气,挨个处分,丢了饭碗(访谈记录:CG034)”; “犯不着为了执法跟摊贩打起来,自己在单位挨个处分,还扣绩效奖(访谈记录:CG025)。”正是出于这些微妙的考量,城管和摊贩都有意识地规避矛盾冲突及其风险,理性地控制互动的尺度。

摊贩是社会的底层人士或弱势群体。相对于摊贩,城管“挥舞着执法的大棒”,似乎是强势的一方,但城管是末端的执法单位,经常是风里来雨里去,干的是脏乱差的活,职业认同感不高,执法工作风险大,经常受到“夹板气”,社会负面评价多,晋升空间非常有限,尤其经常出现执法的无奈和辛酸,也是某种意义上的弱势群体。在长期的近距离互动中,普遍的底层处境及其心态使得城管与摊贩可以进行换位思考,更体谅对方,“小贩也不容易,起早贪黑,有钱人谁遭这个罪……有些是上了年纪的大娘大爷,卖个水果、烤个红薯,不影响交通,也遵守秩序,真不忍心赶他们走”(访谈记录:CG018);“城管也挺有人情味,知道大家不容易,还是会把东西还给我”(流觞,2016),“他们只是实行上级要求,现在城管的素质越来越高,很少有以前打砸抢了”(访谈记录:TF011)。相互体谅有利于营造温情的互动氛围,带来更多的宽容和合作。

小结和进一步思考

城管与摊贩的关系是考察国家治理的重要切入口,以往的研究大多囿于城管与摊贩冲突性的外显特征,而忽视二者之间长期存在的微妙的默契和合作。事实上,在激烈冲突的景观之外,城管与摊贩之间广泛存在着不同程度的合作,而且合作的范围和程度也在日益提升,体现并反映了政治和社会发展的内在逻辑。城管与摊贩关系从冲突迈向合作的进程,表明了国家权力与公民权利紧张关系趋于缓和,国家不再偏执于简单化和刚性化的管控,而是给普通民众留出必要的生存空间,与社会进行持续的、广泛的和深层的互动,表明了国家治理的进步、成熟以及文明化,相应的治理技术也都更加多样、精密和复杂。

庞大的城市摊贩对城市治理构成了巨大挑战,实现对摊贩的有效治理是当前快速城镇化过程中亟待解决的重大课题。良好的治理既要维护好城市美观而整洁的秩序,又要充分保障好包括摊贩在内的人民群众的切身利益,最大限度维系二者之间的平衡。这不仅依赖于城市治理技术的创新,更需要开放而包容的城市治理理念。在经历过相当长时期的冲突性关系之后,以柔性化执法为代表的治理的方法和手段更加多样化和人性化,将价值关怀和温情元素融入城管执法的过程,更加注重相对人的体验和回应,权力的应用更加矫饰和隐蔽,减少了治理过程的摩擦和冲突,城市治理的理念更加切实可行,城市治理的效能不断提升。

随着经济社会的发展,社会阶层分化更加明显,城管与摊贩的社会身份更加清晰,价值理念也发生相应调整。其中,城管整体上已经实现了从体制外到体制内的华丽转身,执法行动的规范性日益增强,职业意识也在逐渐形成;摊贩也逐渐告别混乱无序的占道经营,逐渐适应城市管理秩序的要求,在城市社会中获得必要的生存空间。两者社会底层的意识滥觞,彼此之间有更多的换位思考与相互体谅,从过去的“斗狠”与“耍横”逐步走向相互之间的“谅解”与“协商”,二者的关系逐步向温情脉脉和平共处的状态迈进,既有助于修补过去由于彼此对立和伤害带来的社会裂痕,也为城市治理以及城市文明的转型升级创造了更加祥和的氛围。

在国家、组织和个人等系统因素和个人因素的共同作用下,城管与摊贩的关系已经发生重要转向,冲突性关系基本上已经成为过去式,将冲突性标签化已经无法说明城市管理实践中发生的深刻变化,城管与摊贩的关系正在趋于合作。合作既是可能的,也是可以期待的,它既是对冲突性执法治理困境的反思,也是由冲突转向合作的内在逻辑决定的。随着城市治理理念的逐步转变,城市治理技术的日臻完善,摊贩将与其他城市主体一道成为城市治理不可或缺的主体,具体的治理终将更多地走向合作式的民主化和规范化的治理,这也可以为社会治理及其转型提供重要启示。

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